Dans sa volonté de circonscrire les domaines de compétence du législateur, le constituant de 2010 a prévu à l’article 99 de la Constitution que « la loi fixe les règles concernant… le régime des traitements, indemnités et autres avantages accordés aux députés nationaux ». L’article 102 de la même Constitution ajoute qu’une loi organique qui, du point de vue de la hiérarchie des normes est placée en dessous de la Constitution mais au-dessus de la loi ordinaire, doit être adoptée dans ce sens. En application de ces deux dispositions, la loi organique n° 2011-12 du 27 juin 2011 portant indemnités et avantages des députés a été adoptée.
Neuf (9) ans après son adoption et huit (8) mois avant la fin de la législature en cours, les députés ont décidé de lui apporter quelques modifications. Les nouvelles dispositions ainsi introduites font apparaître le souci manifeste des députés de revoir la nature et l’étendue des avantages, indemnités et primes à eux attribués en raison de leur statut.
Au total, dix (10) dispositions sont concernées par l’initiative parlementaire. En s’intéressant à leur objet, on se rend compte que les articles réécrits tendent tantôt à rehausser le montant des indemnités, primes et avantages anciennement alloués aux députés (art. 2 al.2, art. 3 al. 1er point 3, art. 9 point 3 ; art. 11 point 2, art.18 al. 2 et 3), tantôt à en instituer de nouveaux pour ces derniers en général ou à certains d’entre eux en particulier, en fonction de leurs positions dans l’organigramme parlementaire ou de leurs résidence (art. 3 al. 1er point 4, art.7 point 5, art. 8 point 5, art. 9 points 4 et 5, art. 15 al. 5 et 6, art. 16 al. 2, 3, 4, art. 18 al. 4), tantôt à couvrir toutes les gestions antérieures sans ouvrir droit à aucune forme de rappel comportant une incidence financière (art.20).
Dans le cadre de la mise en œuvre du contrôle obligatoire de constitutionnalité des lois organiques prévu à l’art.131 al.1er de la Constitution, le Premier ministre a déféré ces différents ajouts et modifications afin qu’il plaise au juge constitutionnel de statuer sur leur conformité à la Constitution.
Après examen de la requête, la Cour constitutionnelle déclare, par l’important arrêt n°06/CC/MC du 28 juillet 2020, que les modifications et ajouts sont contraires à la Constitution (I). Au-delà des considérations pécuniaires, objet de toutes les fixations, certes légitimes, cette affaire doit susciter une inquiétude; celle liée à la faible maîtrise des subtilités de la procédure législative financière (II).
- Les modifications et ajouts sont contraires à la Constitution
Deux constats ont permis à la Cour constitutionnelle de déclarer contraires à la Constitution les dispositions de la loi modifiant et complétant la loi n°2011-12 du 27 juin 2011. Il s’agit de l’aggravation des charges publiques non assortie de proposition de recettes ou d’économies équivalentes (A) et de l’entorse au principe de la séparation des pouvoirs (B).
- Une aggravation des charges publiques non assortie de proposition de recettes ou d’économie équivalentes
Les modifications et ajouts contenus dans la nouvelle loi organique font apparaitre des changements substantiels dans la fixation des avantages et indemnités des députés nationaux.
Ainsi, l’indemnité de fin de législature normale passe de deux (2) fois à deux fois et demie (2.5) l’indemnité de première mise. L’indemnité forfaitaire d’équipement des secrétaires parlementaires passe de 1.500.000 FCFA à 2.000.000 FCFA. Cette indemnité est étendue, pour la première fois, aux présidents des commissions générales permanentes et au rapporteur de la commission des finances et du budget qui reçoivent, chacun, la somme de 1.500.000 FCFA.
Il est prévu au profit des secrétaires parlementaires une indemnité mensuelle forfaitaire nouvelle de domesticité de 50.000 FCFA et leur indemnité de logement passe de 175.000 FCFA à 250.000 FCFA. L’indemnité de roulage des vices présidents des groupes parlementaires passe de 100.000 FCFA à 150.000 FCFA.
Dans sa nouvelle version, la loi prévoit un appui financier forfaitaire destiné à couvrir les charges de sécurité et divers frais protocolaires liés aux missions conduites par un membre de bureau de l’Assemblée nationale, un Président de groupe parlementaire ou un Président de commission générale permanente dont le montant est plafonné à 500.000 FCFA.
A ces indemnités s’ajoutent un appui annuel en numéraire ou en nature à tous les députés lors des fêtes religieuses à hauteur maximale de 300.000 FCFA ainsi qu’une indemnité trimestrielle forfaitaire afin de couvrir les charges financières et matérielles des activités de terrain et dont le montant total trimestriel de l’enveloppe est fixé à 2,5% du budget annuel de l’Assemblée nationale. Pour les membres du bureau de l’Assemblée nationale et ceux de la Commission des finances et du budget, une prime dont le montant est plafonné à 2% des engagements du trimestre concerné doit leur être versée dès lors qu’ils sont impliqués dans l’examen et le contrôle des documents budgétaires préparés par la questure.
Quant à l’indemnité compensatrice de transport pour les députés convoqués en session ou en réunion de travail, elle passe de 150.000 FCFA à 250.000 FCFA pour toute distance n’excédant pas 500 km entre la résidence du député et le siège de l’Assemblée. Au-delà de cette distance, l’indemnité est augmentée de 20.000 FCFA pour chaque tranche de 100 km supplémentaire. Les députés de la diaspora reçoivent à ce titre une indemnité forfaitaire égale au coût moyen du billet d’avion entre leurs résidences principales à l’extérieur et Niamey.
Enfin, des nouveaux avantages en terme de sécurité, par l’affectation de deux agents de sécurité sont prévus au profit des autres vices présidents de l’Assemblée nationale, des questeurs et des secrétaires parlementaires.
Pour censurer ces différentes dispositions modificatives, le juge constitutionnel s’est, d’une part, appuyé sur l’argument tiré de la situation financière de l’Etat et du niveau général des revenus (art.102 de la Constitution). A ce sujet, il a courageusement fait remarquer qu’aucune démonstration permettant d’établir que la situation financière de l’Etat pourrait supporter cette augmentation des charges n’a été faite par les initiateurs de la loi. Aussi, les modifications et ajouts sont-ils de nature à creuser « davantage les inégalités de revenus entre les députés et les autres citoyens » dans un Etat où la dernière Enquête harmonisée de l’UEMOA sur les conditions de vie des ménages révèle que 75,5% de la population dépensent un montant moyen annuel de 259.009 FCFA !
D’autre part, le juge a fait remarquer qu’une fois adoptées ces différentes modifications entrainent « une réelle aggravation des charges publiques ». Elles doivent être supportées par la loi de finances en cours d’exécution alors que les crédits nécessaires n’y étaient pas préalablement inscrits par le gouvernement. On assiste à un déséquilibre de la loi de finances en cours d’exécution du fait des agissements parlementaires. Le gouvernement sera alors dans l’obligation de chercher des recettes additionnelles ou compensatrices ou encore de faire des économies en sacrifiant certaines de ses priorités envisagées et budgétisées pour satisfaire des dépenses auxquelles il n’avait jamais pensé.
Certes, l’art. 111 de la Constitution et l’art. 62 du règlement intérieur de l’Assemblée nationale permettent aux députés de faire des propositions de loi ou de formuler des amendements au projet de loi en cours de discussion. Cependant, les propositions et les amendements dont l’adoption entraîne, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ne sont recevables que lorsqu’ils sont accompagnés des propositions des recettes compensatrices ou d’économies équivalentes.
En l’espèce, les modifications et ajouts introduits par les députés entraînent tantôt la création des charges (institution des nouvelles indemnités et primes), tantôt l’aggravation de celles existantes (rehaussement du montant de certaines indemnités). Malheureusement, les initiateurs du texte ne se sont pas souciés du sort qui est investi de la mission d’exercer un contrôle a priori obligatoire en matière de loi organique. En effet, en refusant de couvrir ces augmentations et créations de charges par soit des recettes nouvelles à imaginer, soit des économies équivalentes à proposer, les parlementaires ont sciemment ou inconsciemment ignoré une exigence constitutionnelle qui constitue, pourtant, « une formalité substantielle de la procédure législative ».
Au total, ces neuf (9) nouvelles dispositions ont été censurées parce que, d’une part, les initiateurs n’ont pas « pu décliner les impacts financiers » des modifications « en lien avec la situation financière globale de l’Etat et démontrer en quoi la condition financière faite jusqu’ici aux députés n’est pas satisfaisante comparativement au niveau général de revenus des nigériens » et, d’autre part, la création et l’aggravation des charges qu’elles engendrent n’ont pas été accompagnées de proposition de recettes compensatrices ou d’économies équivalentes.
L’article 20 nouveau a quant à lui été censuré pour violation du principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs.
- Une entorse au principe de la séparation des pouvoirs
L’art. 20 (nouveau) de la loi déférée dispose que « la présente loi couvre toutes les gestions antérieures sans ouvrir droit à aucune forme de rappel comportant une incidence financière ». L’examen de cette disposition a poussé la Cour constitutionnelle à entrevoir une immixtion du législateur organique dans les attributions constitutionnelles de la Cour des comptes. En effet, au regard de l’art. 141 de la Constitution que le juge a utilement invoqué, seule la Cour des comptes est habilitée à juger et à apurer les comptes de l’Etat, des collectivités territoriales, des établissements et entreprises publiques, des autorités administratives indépendantes et tout organisme bénéficiant du concours financier de l’Etat et de ses démembrements.
Or, en décidant de faire couvrir « toutes les gestions antérieures… », le législateur a entendu opérer, « une validation rétroactive de tous les actes de gestion financière et comptable antérieurs de l’Assemblée nationale ». Ainsi, il se substitue à cette Cour pour apurer les comptes de son institution, devenant de ce fait juge et partie. En poussant l’analyse, le juge constitutionnel a cru déceler, et à juste titre, une certaine velléité parlementaire « de garantir une immunité rétroactive » à ses actes de gestion.
Cette volonté d’auto régularisation des actes de gestion antérieurs est lourde de conséquence sur le principe de la reddition des comptes consacré aussi bien par les textes communautaires que nationaux. En effet, en s’auto décernant ce « quitus législatif », les députés entendent manifestement soustraire les actes de gestion visés à tout contrôle susceptible d’être exercé, notamment par le juge des comptes. La conséquence d’une telle disposition est la réduction, par voie législative, des attributions constitutionnelles de la Cour des comptes d’où l’idée de violation du principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs fort opportunément soulevée par le juge constitutionnel.
Avec un peu de recul, l’on comprend mieux le sens et la motivation du refus systématique de « joindre la copie du rapport de la commission de contrôle et de vérification des comptes de l’Assemblée nationale aux projets des lois de règlement » relevé dans les différents rapports de la Cour des comptes.
- Une faible maitrise évidente de la procédure législative financière
De la gestion de ce processus législatif sanctionnée par cet arrêt historique de la Cour constitutionnelle, l’on peut tirer deux leçons : une méconnaissance assez flagrante de la particularité des lois intervenant en matière financière (A) et une certaine ignorance du régime juridique des irrecevabilités (B).
- Un cas de méconnaissance de la particularité des lois en matière financière
En matière financière deux catégories de lois attirent généralement l’attention. Il s’agit de la loi de finances et de toute autre loi organique ou ordinaire à incidence financière.
A propos de la première, il faut rappeler que l’initiative n’appartient pas concurremment au pouvoir exécutif et au pouvoir législatif. Seul l’exécutif qui définit la politique de la nation est habilité à identifier les moyens nécessaires (dont les moyens financiers contenus dans les lois de finances) à sa mise en œuvre. En conséquence, l’initiative de loi de finances est du ressort exclusif de l’exécutif et c’est pourquoi l’on parle toujours de projet de loi de finances.
S’il n’est pas permis aux députés de déposer une proposition de loi de finances, ils ont cependant, la possibilité de faire des amendements au texte soumis à leur examen et adoption. Toutefois, une telle liberté n’est pas totale. En effet, pour éviter à ce que les députés introduisent des amendements de nature à perturber les prévisions budgétaires durement élaborées par les techniciens de l’exécutif, il a été décidé de ne faire passer que les amendements positifs. C’est ce qui ressort de l’article 59 al. 1er de loi organique relative aux lois de finances qui dispose qu’ « aucun article additionnel, aucun amendement à un projet de loi de finances ne peut être proposé par l’Assemblée nationale, sauf s’il tend à supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à créer ou à accroitre une recette ». Cette disposition indique que les seuls amendements recevables sont ceux qui visent la suppression ou la réduction d’une dépense et celles qui entrainent la création ou l’accroissement d’une recette. En conséquence, les amendements même compensés ou assortis de proposition des recettes ou d’économies équivalentes ne sont pas admis en loi de finances.
Au sujet de la seconde catégorie de loi, il faut dire qu’un député ou un groupe de députés peut en initier au même titre que l’exécutif. Il en est de même de l’amendement. C’est pourquoi, il est écrit, à ce propos, que l’initiative des lois appartient concurremment au pouvoir exécutif et au pouvoir législatif. En fonction du dynamisme et de l’imagination des acteurs concernés, il peut y avoir autant de projets que de propositions de lois.
Seulement, lorsque l’initiative ou l’amendement émane d’un député ou d’un groupe de députés, l’évaluation de son incidence financière et budgétaire devient un exercice fondamental. S’il est apparu, après évaluation, que son adoption entraînera une diminution des ressources publiques, elle ne sera déclarée recevable que lorsqu’elle est accompagnée d’une proposition de recette compensatrice ou d’économies de nature à juguler les conséquences de la suppression de la recette décidée par le député dans sa proposition ou son amendement. Il en est de même lorsque la proposition de loi ou l’amendement du député a pour conséquence, la création ou l’augmentation des charges comme c’est le cas en l’espèce.
En somme, que la proposition ou l’amendement touche aux ressources ou aux charges la préoccupation est la même : ne pas permettre aux parlementaires de fausser, pour des raisons diverses, l’équilibre de la loi de finances que le gouvernement doit chercher à établir au moment de la préparation du projet de cette loi et à maintenir au cours de son exécution.
Les parlementaires pourraient, certes, initier des lois organiques ou ordinaires, faire des amendements mais ils doivent tenir compte de l’obligation de restaurer l’équilibre budgétaire que leur initiative pourrait perturber sous peine d’irrecevabilité.
Malgré la clarté de ces exigences, pourtant, contenues dans la Constitution (art. 111), dans la loi organique relative aux lois de finances (art. 59 al. 2 ) et même dans le règlement intérieur de l’Assemblée nationale (art. 62 ), il est curieux de constater le dépôt et l’adoption d’une proposition de loi dont les conséquences sur les charges publiques se passent de tout commentaire alors qu’elle n’a été assortie d’aucune proposition de recettes ou d’économies équivalentes !
- Une certaine ignorance du régime juridique des irrecevabilités
Une proposition de loi peut être préparée et déposée par un député ou un groupe de députés dans un domaine ou une matière qui ne relève pas de la loi. Il peut, également, déposer une proposition de loi ou formuler un amendement qui ne remplit pas les conditions exigées par la Constitution ou le règlement intérieur de l’Assemblée nationale.
Dans ces différents cas de figure, la proposition ou l’amendement ne doit pas connaitre de suite favorable. Ils doivent in limine litis être déclarés irrecevables. Cette mission « de filtrage et de tri » est dévolue au Président de l’Assemblée nationale et au gouvernement.
L’art. 110 de la Constitution et l’art. 62 point 6 du règlement intérieur de l’Assemblée nationale disposent, en effet, qu’il appartient au Président de l’Assemblée nationale de prononcer l’irrecevabilité, entre autres, des propositions déposées par les députés « lorsque leur adoption aurait pour conséquence … soit la création ou l’aggravation d’une charge publique, à moins qu’elles ne soient accompagnées d’une proposition d’augmentation de recettes ou d’économie équivalentes ».
Dans ce dossier, l’on constate que la création et l’aggravation des charges publiques sont évidentes tout comme l’est l’absence de proposition de recettes ou économies équivalentes.
Si en dépit de ces manquements aux exigences pourtant substantielles, le Président de l’Assemblée nationale n’a pas osé prononcer l’irrecevabilité en raison, peut-être, du faible encadrement juridique de son institution ou du fait que ses membres seraient directement intéressés par les nouvelles mesures, il est difficile de comprendre la réaction du gouvernement. En effet, ayant été sollicité pour avis sur la proposition modificative, celui-ci (gouvernement) n’a pas trouvé mieux que d’invoquer « les préoccupations liées à l’insécurité, à la baisse des recettes budgétaires et à la gestion de la pandémie de la covid 19 » alors qu’il dispose d’un argument de taille tiré du non-respect des exigences constitutionnelles en matière de proposition de loi à incidence financière. Il aurait pu simplement soulever ces irrecevabilités et faire bloquer la procédure, quitte, en cas de contestation, à saisir la Cour constitutionnelle qui statue en l’espèce dans un délai de 8 jours (art. 110 al. 2 de la Constitution).
Au regard de la position affichée par le gouvernement, ces modifications pourraient passer « en temps normal » en l’absence du contrôle obligatoire des lois organiques et de la vigilance du juge constitutionnel.
Conclusion
L’arrêt n°06/CC/MC du 28 juillet 2020 est un grand arrêt. Il a permis à la Cour constitutionnelle de montrer une de plus qu’elle est en mesure d’arrêter le pouvoir législatif et indirectement le pouvoir exécutif qui a (peut-être) laissé faire.
Sur un autre plan, il faut relever que si la mise en œuvre de ces attributions, pourtant, classiques fait apparaitre une certaine carence juridique de part et d’autre, quid de ce qui adviendra lorsqu’on entrera pleinement dans la gestion du budget-programme qui change fondamentalement la donne au sujet du contrôle des aspects financiers de l’action gouvernementale. Le même problème risque de se poser lorsqu’il sera question de procéder à l’évaluation des politiques publiques.
Pour éviter la répétition de ces impaires, il est important de revaloriser la fonction de député. Les partis politiques doivent opérer un choix judicieux des militants qualifiés pour l’exercice de cette fonction dans la sélection des candidats aux élections législatives. L’institution parlementaire doit, à son tour, investir et s’investir dans la formation continue de nos honorables députés. Il y va de la qualité du travail parlementaire.
Adamou ISSOUFOU
FSJP/UCAD