La Gouvernance vertueuse est une exigence démocratique. Sa mise en œuvre comporte plusieurs volets parmi lesquels figure en bonne place, le renforcement du dispositif normatif favorisant la transparence et la protection des deniers publics. Aussi, l’exercice de hautes fonctions publiques doit-il s’accompagner d’un devoir de responsabilité, de probité et d’intégrité, excluant toute dynamique d’accaparement de ressources publiques. L’obligation de déclaration des biens en est l’une des pièces maîtresses.
La directive n°01/2009 de l’UEMOA dispose que « Les détenteurs de toute autorité publique, élus ou hauts fonctionnaires, font une déclaration de leur patrimoine en début et en fin de mandat ou de fonction. Une loi spécifique précise les conditions et le périmètre d’application de ce principe et définit les infractions et sanctions de tout enrichissement illicite ». Au Niger, les différentes Constitutions ont toujours érigé la déclaration des biens au rang d’obligation imposée à certaines autorités. La nécessité d’étendre la liste des assujettis a poussé les autorités compétentes à faire adopter la loi n°2001-34 du 31 décembre 2001 qui sera abrogée et remplacée par la loi n°2002-003 du 08 février 2002. Cette dernière a récemment été abrogée et remplacée par l’ordonnance n°2020-02 du 27 janvier 2020. L’article 138 de la loi organique sur la Cour des comptes complète ce cadre juridique.
La déclaration des biens contribue à la moralisation de la vie publique. Elle est aussi un moyen de prévention de la corruption et de dissuasion pour prévenir et combattre les risques d’enrichissement illicite. Aussi, est-elle un moyen de protection des agents publics, responsables politiques et administratifs, nommés ou élus qui peuvent être mis en cause injustement. En s’intéressant de près à cette épreuve, l’on peut se poser quelques questions afin de mieux cerner le sens et la portée de cette obligation qui est sans doute l’un des indicateurs de la bonne gouvernance et du respect de l’exigence de la reddition des comptes.
Qui doit déclarer ses biens ?
Au Niger, les autorités soumises à cette obligation sont le Président de la République (article 51 de la Constitution), le Premier ministre, les ministres, les Présidents des institutions constitutionnelles et les responsables des autorités administratives indépendantes (article 78 de la Constitution). A son article 78 alinéa 5, la Constitution a prévu la possibilité pour le législateur de tenir compte du contexte et d’allonger la liste des assujettis. En application de cette disposition, l’ordonnance de 2020 précitée a été signée. Une liste impressionnante a été dressée et sur laquelle sont inscrits certains agents de la Présidence de la République et ceux travaillant au cabinet du Premier ministre. Il s’y ajoute certains agents des ministères, des établissements publics, certains cadres des autorités administratives indépendantes et ceux des autorités de régulation.
Quels biens déclarer ?
Ni la Constitution ni les différentes lois adoptées n’ont apporté des précisions sur la nature des biens à déclarer. C’est pourquoi, dans son dernier rapport, la Cour des comptes recommande au gouvernement de définir « le contenu des déclarations des biens ». En attendant et au regard de certaines déclarations, l’on peut estimer qu’elle doit comporter toutes les informations relatives aux biens meubles et immeubles ainsi que les actifs détenus par la personne concernée, directement ou indirectement.
Au titre des biens meubles, l’assujetti doit déclarer les comptes bancaires courants ou d’épargne, les valeurs en bourse, les actions dans les sociétés de commerce en général, les assurances vie, les revenus annuels liés à la fonction occupée ou provenant de toute autre source ; les objets de valeur, les objets d’art, accompagnés de leur estimation en valeur, les bijoux et pierres précieuses, les véhicules à moteur, les fonds de commerce, les effets à recevoir et tous autres biens meubles détenus au Niger ou à l’étranger.
Au titre des biens immeubles, il doit indiquer toutes ses propriétés bâties au Niger ou à l’étranger ainsi celles non bâties sans oublier les immeubles par destination.
Pour toutes ces propriétés, l’assujetti doit communiquer les adresses et les copies certifiées des titres authentiques.
L’une des limites du droit nigérien se situe à ce niveau : En se référant « aux biens » et non « au patrimoine », il ne vise que les éléments de l’actif de l’assujetti. Or, en visant le patrimoine, le législateur communautaire, repris par la loi n°2014-07 du 16 avril 2014, cherchait à imposer aux assujettis l’obligation de déclarer, y compris le passif de leurs patrimoines ; ce qui aurait l’avantage d’inclure les dettes hypothécaires, les dettes personnelles et tous autres engagements. Cette remarque est importante dans la mesure où une autorité nouvellement nommée ou élue pourrait se trouver en situation de surendettement. En profitant de son mandat pour rembourser ses multiples dettes, les déclarations intermédiaires et celles de la fin de la fonction pourraient ne pas faire état des écarts importants avec la déclaration initiale. Et on dira que cette autorité a bien géré alors qu’il n’en est rien.
Comment se fait une telle déclaration ?
La déclaration des biens du Président de la République intervient dans un délai de 48 heures après la cérémonie d’investiture. Elle est déposée à la Cour constitutionnelle à charge pour elle de transmettre une copie à la Cour des comptes et aux services des impôts. Elle est publiée au Journal officiel et par voie de presse. Il en est de même des mises à jour et de celle qui intervient à la cessation des fonctions.
La déclaration des biens du Premier ministre, des ministres et des autres assujettis doit intervenir dans un délai de 7 jours à compter de leur entrée en fonction. Elle est transmise au Premier Président de la Cour des comptes. La Constitution et l’ordonnance précitée ne prévoient pas la transmission de ces déclarations aux services des impôts. Il s’agit d’une omission regrettable car l’objectif était de faire vérifier la situation fiscale de l’assujetti.
La déclaration est publiée au Journal officiel et par voie de presse. Il en est de même des mises à jour et de la déclaration à la cessation des fonctions.
Dans tous les cas, les mises à jour annuelles jusqu’à la cessation de fonction ou de mandat doivent s’effectuer dans le mois suivant l’année de la déclaration initiale.
L’on remarque que le Niger n’a pas encore conçu un formulaire de déclaration des biens. En conséquence, le format et le contenu de ladite déclaration peuvent varier d’un assujetti à un autre. Une telle disparité n’est pas de nature à faciliter le contrôle. La recommandation de la Cour des comptes demandant au gouvernement de définir « le modèle… des déclarations des biens » vise à combler ce vide.
A quel contrôle est soumise la déclaration des biens ?
L’objet du contrôle est de s’assurer de la fiabilité et de la sincérité des biens déclarés. En réalité, certaines autorités, nouvellement élues ou nommées, pourraient tenter d’exagérer la liste de leurs biens afin d’afficher un signe extérieur d’aisance. L’idée est de rassurer sur le niveau de fortune et de ne pas attirer l’attention sur le moindre changement en cours de mandat. D’autres pourraient essayer de minorer leurs biens lors des mises à jour annuelles ou à la cessation des fonctions. C’est pour éviter ces impairs qu’un système de contrôle a été mis en place afin de détecter toute déclaration « inexacte ou mensongère ».
Pour le président de la République, le contrôle de la déclaration est assuré par la Cour constitutionnelle qui a « tous pouvoirs d’appréciation » sur la justification des écarts entre la déclaration initiale et les mises à jour annuelles. Par exemple, dans son procès-verbal du 18 avril 2012, le juge constitutionnel demandait au Président de la République de préciser la valeur d’un jardin et de « justifier les écarts constatés sur les biens immobiliers et le compte BIA ». Il est également assuré par la Cour des comptes grâce à la copie de la déclaration qu’elle reçoit de la Cour constitutionnelle.
Pour les autres assujettis, le contrôle est exercé par la Cour des comptes. Lorsqu’à l’occasion de ce contrôle, elle relève des incohérences manifestes et injustifiées entre l’évolution des biens de l’intéressé, ses revenus et ses activités déclarées, le Conseiller rapporteur peut être autorisé à enquêter sur les éventuelles inexactitudes ou omissions contenues dans la déclaration et, à cette fin, se faire communiquer tous documents ou pièces justificatives de nature à le renseigner sur les éléments de déclarations de l’intéressé. Il procède à l’audition des personnes dont il estime le témoignage nécessaire, sans que ces dernières ne puissent lui opposer un éventuel secret professionnel. Il peut également procéder à toutes investigations utiles notamment requérir des établissements bancaires et établissements financiers aux fins de lui fournir tous renseignements sur l’état des comptes de dépôt ou des valeurs dont le déclarant est détenteur, des services en charge de la conservation foncière un inventaire des biens immeubles immatriculés ou en cours d’immatriculation au nom du déclarant. Dans l’exercice de ces missions, il ne peut lui être opposé le secret professionnel.
Existe-t-il des sanctions en cas des manquements ?
Deux types de manquements peuvent être décelés. Il s’agit, d’une part, du retard ou du défaut de déclaration des biens et, d’autre part, des déclarations mensongères ou inexactes.
Dans le premier cas, le droit nigérien n’a prévu aucune sanction. Il est dès lors loisible à l’assujetti de déclarer ou de ne pas déclarer, voir, de choisir le moment de faire sa déclaration. Tout dépend de son rapport au respect des lois de la République et des exigences de la reddition des comptes. Le dernier rapport de la Cour est suffisamment éloquent. Si pour certains, c’est l’obligation de déclaration initiale qui n’a jamais été observée, pour d’autres ce sont les mises à jour annuelles ou encore la déclaration qui doit être faite à la cessation des fonctions qui font défaut. Dans tous ces cas, en dehors du constat par lequel la juridiction des comptes dévoile son impuissance, aucune sanction n’a été prononcée à l’encontre des transgresseurs de la Constitution et des lois. Il est important de tenir compte de la recommandation formulée dans son dernier rapport qui demande aux autorités compétentes de « prévoir des mesures pour sanctionner le retard et le défaut de déclaration des assujettis ». Sous la Ve République, on a remarqué que la Cour constitutionnelle qui recevait la déclaration des biens des membres du gouvernement établissait des procès-verbaux de carence qu’elle faisait publier au Journal officiel.
Dans le second cas et lorsque les déclarations mensongères ou inexactes font apparaître des présomptions graves et concordantes de commission d’une infraction par l’assujetti, le Premier Président en informe le Procureur Général qui saisit l’autorité judiciaire compétente après en avoir avisé l’intéressé. Ce terrain est particulièrement favorable aux poursuites pour faux et usage de faux et enrichissement illicite.
Outre le renforcement du personnel de la Cour des comptes, la réussite de cet exercice nécessite la définition, d’une part, d’un système adapté de sanction en cas des manquements et, d’autre part, des mesures de protection des données personnelles fournies par les assujettis.
Au-delà des biens, il est important d’exiger des détenteurs des charges publiques la déclaration d’intérêts. L’intérêt recouvre les activités, passées ou présentes, d’ordre patrimonial, professionnel ou familial, de la personne en relation avec l’objet de la mission qui lui est confiée. En déclarant une telle situation, l’organe de contrôle pourrait détecter tout risque de conflit d’intérêts qui naît d’une situation dans laquelle les liens d’intérêts d’une personne sont susceptibles, par leur nature ou leur intensité, de mettre en cause son impartialité ou son indépendance dans l’exercice de la mission qui lui est confiée
Adamou ISSOUFOU
FSJP/UCAD