IL Y A PLUS DE 40 ANS : 24 OCTOBRE 1977 : Le Nigéria élu au Conseil de Sécurité, à la place du Niger, candidat de l’Afrique
Par Mamadou DAGRA, enseignant-chercheur, FSJP/UAM
Ancien cadre du Ministère des Affaires Etrangères, 1976-1978
Le 07 juin 2019, notre pays a été élu (en même temps que 4 autres Etats : Estonie, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, Tunisie, Vietnam) membre non permanent du Conseil de Sécurité de l’Organisation des Nations Unies, pour les années 2020 et 2021.
Comme l’a si bien dit ZAC (Zakari Alzouma Coulibaly) dans son éditorial (« La reconnaissance internationale », Le Sahel du 10 juin 2019), c’est le 2ème « passage » du Niger au sein de cet auguste organe qui a la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales : en effet, en 1980 et en 1981, avec les regrettés Idé Oumarou, Ambassadeur, Représentant Permanent, et Daouda Diallo, Ministre des Affaires Etrangères & de la Coopération, notre pays y avait effectué un 1er « passage » fort remarqué!
Mais, si ces deux élections du Niger au Conseil de Sécurité de l’ONU, en 1979 et en 2019, n’ont pas posé problèmes, tel ne fut pas le cas lors de sa 1ère tentative d’accès à cet organe restreint de l’Organisation Mondiale, en 1977. En effet, cette année-là, selon la pertinente opinion du journal Jeune Afrique n°879 du 11 novembre 1977, « le candidat de l’Amérique l’emporte sur le candidat de l’Afrique ». En effet, bien que choisi par le sommet de l’O.U.A. pour représenter l’Afrique au Conseil de Sécurité, le Niger fut éliminé et le Nigéria élu, avec l’appui des Etats-Unis d’Amérique.
Lors de la 32ème session ordinaire de l’Assemblée Générale de l’O.N.U., en octobre 1977, Niger et Nigéria s’étaient, en effet, retrouvés tous deux candidats pour un (1) siège au Conseil de Sécurité, au titre de l’Afrique de 1’Ouest.
Le Niger choisi par le sommet de Libreville de juillet 1977
La désignation du Niger comme candidat ouest-africain au Conseil de Sécurité par la 14ème Conférence des Chefs d’Etat et de Gouvernement de l’Organisation de l’Unité Africaine (O.U.A.), tenue en Juillet 1977 dans la capitale gabonaise, en présence du Président Seyni Kountché, était intervenue conformément aux règles de l’organisation continentale. La candidature nigérienne avait été préalablement retenue par le Comité des candidatures du Groupe Africain à l’O.N.U., à New York, et elle respectait le principe de rotation observé par ce groupe dans l’exercice des responsabilités internationales par ses différents membres.
C’est en vertu de ce principe que le Niger avait été choisi, au titre de l’Afrique de l’Ouest, en même temps que le Gabon au titre de l’Afrique Centrale. Les deux pays devaient siéger en lieu et place du Bénin et de la Libye dont les mandats venaient à expiration ; ils remplissaient, en effet, toutes les conditions d’éligibilité, à la différence d’autres Etats dont les candidatures n’étaient pas recevables, au regard des critères de l’O.U.A. C’était le cas du Nigéria qui avait siégé au Conseil, au titre de la région Afrique, en 1966 et en 1967.
Sa seule voix avait manqué pour que l’unanimité fût faite sur le choix du Niger, au Conseil des Ministres, puis à la Conférence des Chefs d’Etat de l’O.U.A., à Libreville : le gouvernement de Lagos avait en effet « refusé de s’incliner… préférant solliciter l’arbitrage de l’Assemblée Générale des Nations Unies» (Jeune Afrique n° 879 du 11 novembre 1977).
Cet arbitrage devait prévaloir sur la décision de l’O.U.A., puisque le Nigéria du Général Olusegun Obasanjo était élu, le 24 Octobre 1977, membre du Conseil de Sécurité pour les années 1978 et 1979. Cette élection n’avait cependant été acquise qu’au 5ème tour de scrutin, le Niger n’ayant retiré sa candidature qu’au 3ème tour.
Le couronnement d’une diplomatie de paix
Pendant la campagne pour l’élection de notre pays au Conseil de Sécurité en 2019, à New York, comme dans toutes ses missions à l’extérieur notre Ministre des Affaires Etrangères, mon aîné au Lycée National, Ankourao Kalla, a, à juste titre, souligné la redynamisation de la diplomatie nigérienne, l’élargissement de notre carte diplomatique et les nouveaux paradigmes de notre polique extérieutre : sécurité, lutte contre le terrorisme, gestion des flux migratoires, changement climatique.
En outre, (la politique extérieure d’un Etat étant un « dépôt sacré » que les gouvernements successifs se transmettent), il a mis en avant l’amour du Niger pour la paix, comme l’avait fait il y a près de 42 ans, la diplomatie nigérienne, sous le régime d’exception du Conseil Militaire Suprême (C.M.S.).
En proposant le Niger comme candidat au Conseil de Sécurité, le C.M.S, se préoccupait alors d’illustrer son option pour une diplomatie de paix. Les dirigeants militaires du pays avaient, en effet, justifié leur décision en ces termes : « l’entrée de notre pays au sein de cet… organisme sera le juste couronnement des efforts que nous avons de tous temps déployés en vue de… préserver la paix dans notre sous-région, en Afrique et dans le monde » (Discours du regretté Ministre Adamou Moumouni Djermakoye, devant la 3ème Conférence des Cadres de l’Administration Diplomatique, Niamey, août 1977). Comme aujourd’hui, l’attachement à la paix était ainsi au cœur des raisons ayant motivé la candidature nigérienne. Et conformément aux règles et usages de l’O.U.A., celle-ci avait reçu la caution du sommet panafricain de Libreville.
Dans sa dynamique de paix, le régime militaire nigérien d’alors s’était employé à conformer son action aux règles du droit international : respect strict du principe de non-recours à la force dans les relations internationales, recours systématique aux modes de règlement pacifique des différends.
Pour un pays qui répugnait à se lancer dans toute opération de guerre, la scrupuleuse observance de l’interdiction du recours à la force avait valeur de principe cardinal. Aussi, ses gouvernants proclamaient-ils volontiers « n’avoir jamais cautionné la guerre, ni conseillé l’usage de la force pour régler les différends » (Intervention de l’Ambassadeur Idé Oumarou, le 26 juillet 1980 devant l’A.G. de l’O.N.U.). Fervents adeptes de la coexistence pacifique entre Etats, qu’ils considéraient comme 1’ « une des régles sur lesquelles repose la paix du monde », ils avaient généralement concrétisé leur « refus de croire en la victoire des armes dans les conflits qui opposent deux Etats » (Discours du Ministre Djermakoye, en mai 1978, devant l’A.G. extraordinaire de l’O.N.U. sur le désarmement), en favorisant, chaque fois que possible, les solutions pacifiques de règlement. Et, selon encore le Ministre Djermakoye, « le Niger… a donné… la preuve de son dévouement à la cause de la paix, en apportant sa modeste contribution aux tentatives de règlement des problèmes brûlants de sa sous-région » (Ibid.)
Nourrissant ainsi la conviction que tous les Etats, grands et petits, ont une égale vocation à contribuer au maintien de la paix, les gouvernants nigériens avaient perçu le choix de leur pays, par le sommet de Libreville, pour représenter l’Afrique au Conseil de Sécurité comme un hommage rendu à leur diplomatie de paix.
C’est fort de cette conviction, et surtout de son bon droit, que le Niger était donc allé au vote, y compris contre la République Fédérale du Nigéria, Etat « plus que frère » ! Et à l’issue du vote, alors inévitable, le Niger, candidat désigné de l’Afrique, avait essuyé, le 24 octobre 1977, un échec face au Nigéria.
En créant ainsi une brèche dans le front de l’Organisation de l’Unité Africaine, les autorités nigérianes de cette époque avaient du Conseil de Sécurité la conception d’un club seulement ouvert aux « grands Etats », et cela avec l’appui de puissances extérieures au continent.
Les pressions extérieures
La compétition Niger-Nigéria, en 1977, en vue de l’obtention d’un siège non permanent au Conseil de Sécurité, avait révélé de la part de ce pays frère une volonté manifeste de leadership régional. Les déclarations du défunt Général Joseph Garba, alors Ministre nigérian des Affaires Etrangères (puis, plus tard, Ambassadeur, Représentant Permanent à New York), mettant en avant le « désaccord sur les candidatures proposées par l’O.U.A. » et la « suprématie de l’Assemblée Générale de l’O.N.U. sur les groupes régionaux », n’étaient en réalité que le reflet d’une option de politique extérieure demeurée remarquable dans sa continuité.
Ainsi, dans l‘ « affaire du Conseil de Sécurité», le Nigéria avait eu recours à des critères d’éligibilité autres que ceux définis par l’article 23, §1 de la Charte de l’Organisation (contribution au maintien de la paix, répartition géographique équitable). Au cours des réunions du Groupe Africain à New York, les délégués nigérians avaient régulièrement défendu l’opinion suivant laquelle « tous les Etats ne sont pas qualifiés pour siéger au Conseil » et que, pour y prétendre, « les Etats candidats doivent réunir certains critères ». La nature exacte de ces critères ne fut jamais précisée, mais l’on avait toujours vu se profiler, derrière ces propos, l’ombre du poids démographique, économique et politique du Nigéria sur le continent. L’argumentation nigériane, parce qu’elle violait le principe de l’égalité souveraine de la Charte de l’O.N.U. et les textes de l’O.U.A., et brisait la solidarité africaine, n’avait pas prospéré au sein du Groupe Africain.
Ce furent les sollicitations extérieures, fondées elles aussi sur l’idée d’un Conseil de Sécurité réunissant les seuls Etats diplomatiquement influents, qui favorisèrent l’élection du Nigeria. Les Etats-Unis d’Amérique du Président Jimmy Carter (élu 39ème Président des U.S.A. en novembre 1976) avaient ainsi ouvertement appuyé le gouvernement de Lagos. Alors engagés dans la voie d’un redéploiement de leurs relations sur l’ensemble de l’Afrique, ils avaient fait du « géant africain » le champ d’application privilégié de leur nouvelle politique africaine (V. le discours prononcé, en juillet 1977, par le Secrétaire d’Etat Cyrus Vance, sous le titre « Relations américano-africaines : nouvelle envergure des relations des Etats-Unis avec l’Afrique). Déclarant « We need Nigeria », « Nous avons besoin du Nigéria »), l’administration Carter affirmait avoir besoin de ce pays qu’il considérait comme la « clé de toute solution aux problèmes de l’Afrique » (Jeune Afrique n°879 du 11 novembre 1977, précité). Il était logique, dans ces conditions, que Washington se préoccupât d’avoir au sein du Conseil de Sécurité « un pays qui, par son potentiel humain, économique et militaire, est… une force réelle sur le continent » (Ibid.).
Ce faisant, le gouvernement américain de l’époque avait non seulement porté atteinte à l’autorité de l’O.U.A., mais aussi conforté la prétention du Nigéria au statut de puissance régionale, au mépris des exigences du bon voisinage avec le Niger.
En dépit de cette lutte « fratricide », pour l’accès au Conseil de sécurité en 1977, la spécificité des relations nigéro-nigérianes est demeurée, en traversant les ères et les régimes.
Si la participation, le 12 juin 2019 à Abuja, du Président Issoufou Mahamadou à la « Democracy Day » est l’illustration la plus récente de cette symbiose, de cette intimité des rapports Niger-Nigéria, l’on peut utilement rappeler qu’en mars 1978 (après donc l’épisode du Conseil de Sécurité), à l’occasion d’une visite officielle à Lagos, le Président Seyni Kountché affirmait que « la nature des rapports entre nos deux pays va au-delà des formules protocolaires pour se situer sur le terrain, depuis longtemps éprouvé, de la parenté et de l’amitié » (« Discours & Messages » p. 402). En juin 1986, en visite de travail à Niamey, le Président Ibrahim Badamassi Babangida lui répondait en écho : « Je considère le Niger comme ma deuxième patrie ; c’est pourquoi, j’ai décidé de m’y rendre en premier lieu, voir mes frères et soeurs, avant de visiter d’autres pays » (Le Sahel, 17 Juin 1986).
L’existence, depuis mars 1971, d’une Commission Mixte Permanente Nigéro-Nigériane de Coopération (C.M.N.N.C.), siégeant à Niamey, avec un Secrétaire Général nigérian et son adjoint nigérien, reste le symbole de cette spécificité. Devant la 1ère Conférence des Ambassadeurs du Niger à l’étranger, en avril 1973, le Président Diori soulignait que cette Commission est le reflet des « liens si étroits et dans des domaines si variés » existant entre les deux pays, et qu’elle avait pour mission de « seconder les représentations diplomatiques et de suivre l’évolution et l’exécution des projets économiques communs » (Le Niger, 9 avril 1973).
Niger et Nigéria liés par la géographie et l’histoire, l’ethnie et la culture
C’est la spécificité des liens multiformes entre les deux pays, l’intimité de leurs rapports, la densité de leurs relations, leur imbrication, leur intensité et la symbiose entre leurs populations qui expliquent que le gouvernement du Président Diori ait courageusement, résolument et inconditionnellement soutenu le Président Yakubu Gowon et le gouvernement fédéral nigérian lors de la sécession du Biafra (1966-1970), malgré les pressions insistantes de la Côte d’Ivoire et de la France..
C’est aussi en raison de cette particularité des relations nigéro-nigérianes que, hier, aujourd’hui et demain, « la politique d’amitié avec le Nigéria est une constante de la diplomatie nigérienne » (Jean-Louis Triaud, 1981).
C’est, enfin, eu égard à cette spécificité des rapports Niger-Nigéria que notre pays avait surmonté, sans encombres, son échec au Conseil de Sécurité, face à son puissant voisin. En effet, l’épisode des élections au Conseil de Sécurité avait illustré à quel point les impératifs du bon voisinage infléchissent la politique extérieure du Niger. Celle-ci doit constamment se soucier de concilier une farouche résistance à la volonté de puissance de ses grands voisins et la nécessité vitale d’une cohabitation sans heurts avec chacun d’eux.
Chez des dirigeants qui affirmaient être « d’infatigables adeptes du bon voisinage » (Discours du Président Kountché devant la 36ème A.G. de l’O.N.U., le 5 octobre 1981), cette option s’accommode de toutes les situations et s’adapte à toutes les contingences dans l’évolution des rapports bilatéraux avec les voisins. L’attitude adoptée par le pays au lendemain de l’ « affaire du Conseil de Sécurité » était motivée par ce choix diplomatique : bien que contrecarré dans ses légitimes ambitions, le Niger n’en avait pas tenu rigueur au Nigeria et n’avait eu recours à aucune mesure de rétorsion ou de représailles.
Conscient du rôle particulier, sinon central, que ce pays joue parmi ses sept voisins, son gouvernement avait plutôt prêché l’apaisement et la modération. Plus sensible à la communauté de destin entre les deux peuples et aux contraintes d’une dépendance multiforme qu’à toute ambition de grandeur nationale, il avait fait montre de sérénité en minimisant l’événement (Message à la Nation du Président Kountché, le 17 décembre 1977, in « Discours & Messages », pp. 214-245).
Dans leurs initiatives de politique extérieure, les gouvernants nigériens successifs sont, en règle générale, très attentifs aux réactions nigérianes et toujours prompts à dédramatiser les comportements extérieurs du grand voisin, même quand ils sont préjudiciables à l’intérêt de leur pays.
Cette stratégie de profil bas a, habilement, été doublée d’une transposition des questions litigieuses dans le cadre sous-régional, régional ou international : dans ses rapports avec le Nigéria, le Niger réagit rarement au plan bilatéral ; il manifeste ses états d’âme ou sa franche désapprobation au niveau multilatéral : la C.E.D.E.A.O. avait ainsi été le forum au sein duquel le gouvernement nigérien avait pris position contre la fermeture des frontières nigérianes et l’expulsion des immigrés de ce pays, en 1984 et 1985, avec l’arrivée au pouvoir du Général Muhammadu Buhari, en décembre 1983; il avait eu recours au même procédé dans l’affaire du Conseil de Sécurité : c’est devant 1’Assemblée Générale de l’O.N.U. que la diplomatie nigérienne avait exprimé ses appréhensions quant à l’avenir de l’Unité Africaine, en raison de l’élection du Nigéria en dehors des règles et de la pratique de l’O.U.A.
L’attachement du Niger à l’Unité Africaine
En soulignant qu’il n’existe pas en Afrique « des pays et des hommes prédestinés à conduire les autres vers un destin quelconque » et qu’aucun Etat n’a réussi à composer sa puissance de l’extérieur pour l’imposer aux autres, Adamou Moumouni Djermakoye, Ministre nigérien des Affaires Etrangères, s’était alors fait l’avocat intransigeant de l’organisation panafricaine et de son idéal unitaire (Intervention devant la 32ème A.G. de l’O.N.U., octobre 1977). Mettant en garde « ceux qui… pensent pouvoir se passer de l’O.U.A… » (Ibid.), « l’homme du consensus » avait réaffirmé l’attachement du Niger à l’unité du continent.
L’attachement à l’O.U.A., la fidélité au panafricanisme, option majeure de la politique africaine du pays (candidat de l’Afrique au Conseil de Sécurité, le Niger avait refusé de retirer sa candidature et l’avait donc maintenue jusqu’au vote) et le rejet de tout hégémonisme demeurent, aujourd’hui encore, les rares principes de la politique extérieure nigérienne à être à l’abri de l’infléchissement qu’engendre habituellement la spécificité des relations entre le Niger et le Nigéria.
Près de 42 ans après, cet attachement à l’Unité Africaine (réaffirmé dans le Préambule de notre Constitution du 25 novembre 2010 et consacré en son article 50 dans le serment du Président de la République qui jure « de ne ménager aucun effort pour la réalisation de l’Unité Africaine ») trouve aujourd’hui une éclatante illustration dans l’accueil au Niger, du 4 au 8 juillet 2019 de l’Union Africaine ( qui s’est substituée à l’O.U.A. en 2002) : pour son 1er sommet de coordination avec les Communautés Economiques Régionales (C.E.R.) et surtout pour son sommet extraordinaire de lancement de la ZLECA (Zone de Libre Echange Continentale Africaine), dont le Président Issoufou Mahamadou est le champion.
On ne le perçoit pas assez, c’est là objectivement une prouesse, dans la mesure où la ZLECA apparaissait comme un « serpent de mer » sur le continent depuis les années 1960. Sa concrétisation, dans les délais impartis par l’Union Africaine, est à mettre l’actif du Président. Eu égard à l’adoption des textes y afférant, à la signature de l’accord y relatif et surtout à sa ratification par 22 Etats parties, nécessaire à son entée en vigueur, depuis mai 2019, tout cela dans un délai que l’on peut considérer comme record dans l’application des traités internationaux, le Président Issoufou mérite les hommages des Nigériens et des Africains, pour son volontarisme et sa détermination.
Par Mamadou DAGRA, enseignant-chercheur, FSJP/UAM
Ancien cadre du Ministère des Affaires Etrangères, 1976-1978