Mali et Niger sont voisins et appartiennent au même espace sahélo-saharien. Mais sont-ils semblables ? Certes, tous deux doivent gouverner avec peu de moyens des zones géographiquement et culturellement éloignées de leur capitale, et, depuis les indépendances, ces périphéries s’opposent de manière cyclique et violente aux pouvoirs centraux. Mais en 1963, à la première révolte touareg, seul le nord du Mali s’est rebellé. Tout comme en 2012, dans le sillage de la chute du régime de Kadhafi en Libye.
De fait, l’année 2012 marque une spectaculaire divergence des trajectoires malienne et nigérienne : en mars de cette année-là, le pouvoir malien s’effondre littéralement, sous la pression d’une rébellion séparatiste touareg finalement supplantée par une coalition djihadiste qui occupe le nord du pays pendant dix mois, tandis qu’une junte militaire renverse le gouvernement à Bamako.
Rien de tel ne se produit au Niger. Les activistes touareg ne s’y mobilisent pas, malgré la fenêtre d’opportunité ouverte par la déstabilisation de la Libye voisine. Les djihadistes d’Al Qaïda au Maghreb islamique (AQMI) n’y ont pas trouvé de terreau suffisamment fertile pour y prospérer. Niger et Mali ont historiquement partagé des tourments politiques communs, mais pas cette fois. Pourquoi ? Tel est le point de départ de notre travail.
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L’exercice comparatif destiné à expliquer les trajectoires différenciées des deux voisins révèle l’importance de facteurs géographiques difficilement modifiables, mais aussi de modalités de gouvernance variables, lesquelles peuvent nourrir la réflexion sur la résolution des crises au Sahel. Nous isolons ici quelques aspects de la recherche qui nous semblent particulièrement saillants.
Un « tribalisme » malvenu
« Agadez n’est pas Kidal. » Il s’agit d’une réflexion entendue de manière récurrente : le Niger est « horizontal » tandis que le Mali est « vertical ». Agadez est un nœud commercial cosmopolite, qui, historiquement, communique d’est en ouest avec la capitale, Niamey, Dirkou et le Tchad, et du nord au sud avec Tamanrasset, Djanet, Sebha, Oubari, Diffa et le Nigeria. Kidal est plus enclavée, séparée du Sud par le fleuve Niger, difficile d’accès depuis Gao, commercialement et culturellement tournée vers l’Algérie.
Au Niger, les rébellions sont certes parties de la région d’Agadez mais furent portées par des groupes connectés de multiples manières aux autres composantes sociales du pays, par le mariage, mais aussi institutionnellement : par l’armée ou les partis politiques. Si la colonisation a fait des gagnants et des perdants au Niger, la construction étatique post-indépendance ne s’est pas adossée à un socle ethnique exclusif héritier de l’ordre colonial comme au Mali, où un fort nationalisme bambara continue d’imprégner la vie politique.
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De fait, aujourd’hui, les identités ethniques apparaissent nettement moins polarisées au Niger qu’au Mali. Ces identités résultent de l’histoire des relations communautaires autant qu’elles façonnent les alignements politiques futurs et les mobilisations violentes. Là encore, le Mali se distingue : la rébellion de 1963 fut ponctuée d’horribles exactions de la part de l’armée et sa mémoire continue de hanter les mobilisations contemporaines. L’entreprise de politisation identitaire prospère au Mali, où l’expression politique se confond souvent avec des revendications communautaires exclusives.
L’ordre politique nigérien repose sur de subtils équilibres communautaires également, sur des clés tacites de répartition des postes selon l’origine, mais mettre ces débats sur la place publique relève d’un « tribalisme » malvenu et rejeté par la classe politique. Le vernis républicain universaliste a volé en éclats depuis bien longtemps au Mali, mais demeure au Niger.
Prolifération milicienne
Ces lignes de fragmentation politique ont leur pendant sécuritaire : les milices communautaires. Celles-ci ont connu un essor majeur dans l’immédiat sillage de la rébellion des années 1990. La mosaïque communautaire qu’est le nord du Mali s’est embrasée : le front rebelle initial avait pour cible le pouvoir central, mais il s’est bien vite disloqué en une myriade de groupes armés construits sur des liens tribaux, chacun regardant l’autre comme une menace potentielle et cherchant à se protéger ou à attaquer « préventivement ».
Cette dynamique s’est aussi produite au Niger à la même époque. Dans la région de Tillabéri, on a ainsi vu des Peuls s’armer pour contrer la mobilisation rebelle de leurs voisins touareg et concurrents directs pour l’accès aux terres pastorales. Ces clivages communautaires sont autant d’opportunités pour les Etats de mener la contre-insurrection. Mais là où le Niger a cherché à contrôler puis désarmer l’escalade violente, le Mali a fait de la perpétuation des rivalités communautaires une modalité de la gouvernance de sa périphérie nordiste.
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Le constat reste valide aujourd’hui. Quand les autorités nigériennes imposent aux communautés de la région de Diffa de cesser leur reformation milicienne en juillet 2016 contre Boko Haram, celles du Mali encouragent la prolifération milicienne. Dans le nord du Mali, aujourd’hui, la plupart des communautés ont un bras armé qui tend à confisquer l’expression politique du groupe qu’il prétend représenter et qui alimente la défiance de ses voisins dans un « dilemme de sécurité » sans fin. Contrairement au Mali, le Niger ne sous-traite pas l’usage de la violence, ou alors très temporairement.
La question mériterait de plus amples recherches, mais l’enracinement d’AQMI au Mali et non au Niger pourrait aussi relever de facteurs endogènes, liés aux fractures communautaires évoquées plus haut, plutôt que d’un choix arbitraire des combattants djihadistes d’établir leur base au Mali. Le Groupe salafiste pour la prédication et le combat (GSPC), précurseur d’AQMI à la fin des années 1990, a trouvé des alliés protecteurs au Mali plutôt qu’au Niger et y a bénéficié d’une clémence étatique relative. Selon des témoignages, Mokhtar Belmokhtar lui-même aurait déploré les difficultés de son groupe à pénétrer les communautés nigériennes (ce qui n’empêche pas que de nombreux Nigériens aient rejoint les rangs djihadistes, notamment à partirde 2012).
Domestiquer le narcotrafic
Les trafics transfrontaliers de biens illicites très rémunérateurs (armes, drogues) traversent indifféremment le Niger et le Mali. Des groupes armés y participent activement des deux côtés de la frontière. On pourrait donc s’attendre à ce qu’ils alimentent les dynamiques violentes uniformément dans les deux pays. Tel n’est pas le cas.
Au Mali, aucune des parties impliquées n’est parvenue à acquérir une position hégémonique, d’où des violences récurrentes. Le « marché » nigérien jouit d’une configuration plus favorable, car, jusqu’à très récemment, monopolistique. Ses intervenants y travaillent de manière relativement coopérative et l’Etat se garde bien de s’y opposer frontalement au risque de déstabiliser des équilibres précaires.
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De récents incidents consécutifs au décès de celui qui régulait ce système menacent justement de rompre ces équilibres. Dans ce contexte, engager une lutte aveugle contre le narcotrafic – comme c’est l’intention de la future force du G5 Sahel – pourrait s’avérer lourd de conséquences, tant au Niger qu’au Mali, où l’implication généralisée des groupes armés dans ces activités rend la lutte contre celles-ci très sensible : toute opération de lutte est susceptible de faire basculer le rapport de forces entre ces groupes et, ainsi, de fragiliser encore un peu plus l’accord de paix.
Le narcotrafic est indissociablement lié à des « spécialistes de la violence » et la plupart des Etats sahéliens, le Niger en tête, préfèrent le domestiquer et en faire une soupape sociale plutôt que le détruire.
Dans le même ordre d’idée, le Niger gère prudemment la « ruée vers l’or » engendrée par la découverte d’un filon au Djado puis à Tchibakaraten en 2014, à travers une législation en cours d’élaboration suffisamment souple pour légaliser la situation des détenteurs effectifs des sites d’extraction, souvent d’anciens rebelles reconvertis dans l’orpaillage. Là encore, la force intégratrice des partis politiques nigériens est efficace, ces « Big Men » du Nord étant généralement affiliés au parti au pouvoir.
Contrôle social
Le Niger s’est fait une spécialité du « réglage fin » des tensions sociales. Son maillage social et ethnique a été délibérément renforcé lors du premier mandat du président Mahamadou Issoufou : son choix de premier ministre s’est porté sur un Touareg, Brigi Rafini, et de nombreux postes ont été attribués à d’ex-rebelles touareg dans les cabinets ministériels ou à l’Assemblée.
Une loyauté étatique diffuse résulte de ces arrangements particuliers, qui produisent, surtout, un vaste réseau de circulation de l’information et, par conséquent, de contrôle social, sans béance dangereuse. Un responsable de haut rang s’est ainsi vanté, lors d’un entretien, d’être mis au courant instantanément sur son smartphone du moindre incident sécuritaire ayant lieu dans le pays. Un autre témoin affirme qu’un conseiller à la présidence intervient directement dans les groupes WhatsApp de jeunes Agadeziens pour sermonner à l’occasion les auteurs de messages contestataires.
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Au plan plus formel, une Haute Autorité à la consolidation de la paix (HACP), créée au lendemain de la première rébellion et dont le mandat s’adapte continuellement à la configuration nationale, s’est précisément donné pour rôle de détecter le plus tôt possible les tensions politiques en créant un « système d’alerte précoce » comme il en existe pour les catastrophes naturelles : sur tout le territoire, des personnes savamment sélectionnées pour leur centralité dans les affaires locales sont payées par l’État pour observer et rendre compte à Niamey. Les sources de tensions sont de fait vite identifiées et des réponses y sont apportées avant l’escalade funeste, au besoin avec le concours financier de la communauté internationale, pour qui la HACP est souvent un point d’ancrage incontournable au Niger.
Le Mali manque précisément d’un tel organe jouissant d’un portage politique au plus haut niveau et capable de résister aux changements politiques au nom de l’impératif régalien de préservation de la paix. Le dispositif n’est pas infaillible ; il a une efficacité de court terme et les arbitrages sont loin d’être systématiquement consensuels. Surtout, le Niger est aussi capable de répression, comme ce fut le cas lors de la rébellion de 2007. Toutefois, l’usage par les autorités de modalités non violentes de règlement des conflits est privilégié, le recours à la force intervenant en dernier ressort.
Crise de souveraineté
Une dernière différence de taille mérite d’être mentionnée. Au Mali, l’espace du règlement pacifique du conflit s’est dangereusement atrophié, tandis que l’effondrement de l’Etat a progressivement laissé le champ libre à la communauté internationale pour imposer ses vues, tant sur les plans diplomatique, politique que sécuritaire. L’imposition au forceps des accords d’Alger de juin 2015, dont l’échec est aujourd’hui criant, la pression exercée par le président François Hollande pour la tenue du scrutin présidentiel d’août 2013 dans un contexte singulièrement fragile, ou bien encore la tutelle exercée dans le nord du pays par la Minusma, la mission des Nations unies, et la force « Barkhane » consacrent la crise de souveraineté du Mali. L’Etat ne maîtrise plus son agenda ni même son territoire.
Au contraire, le Niger s’accroche à sa souveraineté et, avec des succès divers, maintient ce qui caractérise sa stratégie de résolution des conflits : le dialogue informel, le monnayage discret des positions politiques, l’activation des contacts personnels. Cette souveraineté n’a pourtant jamais été autant menacée, à l’heure où le pays en appelle aux forces de défense française, américaine, allemande, italienne et tchadienne sur son territoire pour lutter contre le terrorisme sous-régional et marchande avec l’Union européenne la régulation des flux migratoires, une autre soupape sociale aujourd’hui menacée pour le nord du pays.
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Déléguer partiellement l’agenda de la paix à des forces étrangères est-il compatible avec le savoir-faire en matière de régulation politique accumulé au fil des années au Niger ? Cette démarche d’externalisation sécuritaire est sans doute militairement efficace, mais quelle est sa légitimité aux yeux des populations ? Ces deux questionnements sont au cœur de la préservation de la singularité nigérienne en matière de construction de la paix.
Par Yvan Guichaoua est enseignant-chercheur à la Brussels School of International Studies (Université de Kent). Et Mathieu Pellerin est chercheur à l’Institut français des relations internationales (IFRI) et conseiller Sahel au Centre pour le dialogue humanitaire, à Genève. Leur étude comparative du Mali et du Niger a été faite sur demande de l’Institut de recherche stratégique de l’École militaire (IRSEM).
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